■本報記者 秦志偉

一波高校又開始行動了。

從4月29日至今，北京大學(xué)與威海市共建的海洋研究院、中國農(nóng)業(yè)大學(xué)與地方共建的內(nèi)蒙古現(xiàn)代農(nóng)牧業(yè)研究院、中國醫(yī)學(xué)科學(xué)院北京協(xié)和醫(yī)院與蘇州市共建的國家醫(yī)學(xué)科技創(chuàng)新體系核心基地蘇州分基地相繼揭牌成立或啟動建設(shè)。在此之前（4月22日），中國中醫(yī)科學(xué)院與蘇州市政府合作建設(shè)的中國中醫(yī)科學(xué)院大學(xué)已落戶蘇州。一時間，高校異地辦學(xué)模式再次引發(fā)社會的廣泛關(guān)注。

中國教育發(fā)展戰(zhàn)略學(xué)會副會長李志關(guān)注這一模式很久了�？吹狡�“野蠻生長”的狀況，他說：“高校異地辦學(xué)之風(fēng)該剎剎了。”

高校異地辦學(xué)在我國已有40余年的歷史。作為高校和地方政府共同合作的產(chǎn)物，高校異地辦學(xué)雖然同時滿足了雙方的某種需求，但其機構(gòu)權(quán)屬模糊、大學(xué)精神缺失、管理成本增加等弊端一直未得到有效解決，且分散高等教育資源投入等問題逐漸顯現(xiàn)。專家表示，是時候規(guī)范一下高校異地辦學(xué)了。

顧慮與擔(dān)憂一直存在

上世紀(jì)80年代，高校異地辦學(xué)開始興起，其方式從在同一城市建立多校區(qū)發(fā)展到打破行政邊界限制建立多校區(qū)。

2020年，華東師范大學(xué)國家教育宏觀政策研究院副教授劉皛發(fā)表了兩篇論文，專門研究高校異地辦學(xué)模式。她發(fā)現(xiàn)，高校異地辦學(xué)的最初動因是緩解高等教育大眾化進(jìn)程中出現(xiàn)的辦學(xué)條件不達(dá)標(biāo)、辦學(xué)規(guī)模被制約、發(fā)展速度受限等困局，但進(jìn)入21世紀(jì)以來，越來越多的高水平大學(xué)把拓展資源、滿足多元化發(fā)展需要和進(jìn)一步提升質(zhì)量作為異地辦學(xué)的主要目標(biāo)。

曾有文章統(tǒng)計，截至2020年4月底，國內(nèi)有53所“雙一流”建設(shè)高校在異地共設(shè)立了166個機構(gòu)。其中東部內(nèi)部流動97個、西部流向東部20個、東北流向東部13個、中部流向東部15個。值得一提的是，“雙一流”建設(shè)高校擴張的主要流向為東部沿海城市，流向東部的新設(shè)機構(gòu)占總數(shù)的87%。

“雖然我國高校多校區(qū)辦學(xué)特點與其他國家或地區(qū)不同，但多校區(qū)辦學(xué)總體上反映了當(dāng)今世界各國高等教育的發(fā)展趨勢。”劉皛說。

在我國，高校異地辦學(xué)有相對成功的案例，如哈爾濱工業(yè)大學(xué)（深圳），也有不少失敗案例，如部分高校相繼撤回校區(qū)或分校。但是，李志民提到的異地辦學(xué)機構(gòu)權(quán)屬模糊、大學(xué)精神缺失、教師分身乏術(shù)、管理成本增加等問題則一直飽受詬病。

吉林大學(xué)高等教育研究所教授趙俊芳等人研究發(fā)現(xiàn)，異地辦學(xué)機構(gòu)的權(quán)屬模糊，會造成多元辦學(xué)主體之間的利益沖突、高校與異地校區(qū)管理機制的不契合、異地辦學(xué)的“孤島”隱憂等問題。

對此，有學(xué)者以美國加州大學(xué)異地辦學(xué)作為應(yīng)該支持我國高校異地辦學(xué)的例子，但實則不然。李志民分析，加州大學(xué)分校與國內(nèi)高校的跨省異地分校有本質(zhì)區(qū)別。一是隸屬關(guān)系不同。加州大學(xué)分校之間都是獨立辦學(xué)，級別也完全一致，有合作關(guān)系而無隸屬關(guān)系；而國內(nèi)高校本部與分校之間是隸屬關(guān)系。二是所跨區(qū)域不同。加州大學(xué)的十幾所分校都分布在加州地區(qū)；而我國高校異地辦學(xué)區(qū)域跨度很大，如從北京、黑龍江等地到廣東、福建等地辦學(xué)。

“如果沒有教育行政部門的合理引導(dǎo)和規(guī)范，我國高校異地辦學(xué)的無序發(fā)展容易演變成‘能圈則圈’。”在揚州大學(xué)廣陵學(xué)院院長張清看來，“短視”的辦學(xué)行為是違反教育規(guī)律的。

不是市場行為卻交易性強

在我國，作為高校主體的公辦院校，本身肩負(fù)著立德樹人、提高全民素質(zhì)、促進(jìn)教育公平等任務(wù)。高校異地辦學(xué)行為也應(yīng)該如此，其方式不能完全等同于企業(yè)，但劉皛發(fā)現(xiàn)，高校在資源競爭中不斷開拓新市場的行為卻與企業(yè)有一定的相似性。

根據(jù)法律，我國實行的是中央政府、省級政府、地市級政府三級辦學(xué)，中央政府、省級政府二級管理的體制，即“三級辦學(xué)二級管理”體制，但很多地區(qū)的實踐運作往往是“三級辦學(xué)三級管理”，地市級政府沖破制度的“真空”，成為高校辦學(xué)實踐的主體。高校異地辦學(xué)的運作過程就體現(xiàn)了這一點。

以北京大學(xué)與威海市共建北京大學(xué)威海海洋研究院為例。在揭牌儀式上，北京大學(xué)校長郝平、副校長張平文均表示，支持和推動更多成果和重要平臺在威海落地。威海市市長閆劍波則表示，將為北京大學(xué)海洋領(lǐng)域?qū)W術(shù)交流、技術(shù)研發(fā)、成果轉(zhuǎn)化提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)、優(yōu)惠政策、優(yōu)良環(huán)境等。

這樣的合作意向并不是僅在北京大學(xué)和威海市政府的合作中存在，其他高校異地辦學(xué)同樣如此。也就是說，高校和市級政府相互之間有明確的利益訴求。

雖然高校異地辦學(xué)已是既成事實，甚至仍處于不斷擴大的狀態(tài)，但教育主管部門對其一直持不鼓勵、不支持的政策取向。

在2019年答復(fù)全國政協(xié)十三屆一次會議相關(guān)提案時，教育部明確提出，不贊成高校建立異地校區(qū)，原則上不予審批。但這一答復(fù)也傳遞出另一種對高校異地辦學(xué)的態(tài)度——對于高校自主權(quán)范圍內(nèi)的異地科研合作與轉(zhuǎn)化以及延伸性的研究生院建設(shè)，高�？勺灾靼才拧�

劉皛研究發(fā)現(xiàn)，很多異地辦學(xué)機構(gòu)最初以研究院、研究生院、成果轉(zhuǎn)化基地等名義獲得審批，但隨后在發(fā)展過程中逐步擴展機構(gòu)功能，最終轉(zhuǎn)化為承擔(dān)全日制學(xué)生培養(yǎng)、科學(xué)研究和社會服務(wù)職能的綜合型校區(qū)。

要規(guī)范也要有政策彈性

當(dāng)前，我國高等教育正尋求以質(zhì)量提升為核心的內(nèi)涵式發(fā)展道路，鑒于對存量的結(jié)構(gòu)固化和傳統(tǒng)發(fā)展方式路徑的優(yōu)化難度相對較大，無論是高校還是地方政府，增量始終更具誘惑力，異地辦學(xué)就是一個極具吸引力的增量。

然而，由于異地辦學(xué)機構(gòu)責(zé)任主體關(guān)系復(fù)雜，高校的行政管理主體和異地辦學(xué)機構(gòu)的行政管理主體相互分離，高校、高校主管部門、流出地政府、流入地省級政府、流入地市級政府的不同利益訴求不僅難以得到平衡，甚至還會產(chǎn)生沖突和矛盾。

最近幾年，李志民還總聽到部分地方院校抱怨當(dāng)?shù)卣�府的投入少等問題。

“高校盲目擴張導(dǎo)致國家和地方不得不增加財政投入，所謂的強強聯(lián)合反而分散了高等教育資源。”他向《中國科學(xué)報》解釋，很多省市為了吸引優(yōu)質(zhì)資源，不惜花費重金，提供包括土地在內(nèi)的各種優(yōu)惠條件。在本地財政和資源有限的情況下，當(dāng)?shù)卣�府不得不壓縮本地大學(xué)的各項投入。

另一種現(xiàn)象也值得關(guān)注，有些高校的異地校區(qū)得益于經(jīng)濟發(fā)達(dá)城市所提供的辦學(xué)環(huán)境與條件，其辦學(xué)重心發(fā)生了轉(zhuǎn)移，老校區(qū)功能逐漸弱化和縮減，導(dǎo)致原所在地高等教育資源流失。

但劉皛也不否認(rèn)，高校異地辦學(xué)模式是一種共贏的跨行政區(qū)治理探索，為拓展優(yōu)質(zhì)高等教育資源的增量提供了一條創(chuàng)新路徑。“需要在加強基本規(guī)范的同時，給予一定的政策彈性。”

她建議，中央應(yīng)基于高等教育總體布局與戰(zhàn)略規(guī)劃做好頂層設(shè)計，建立促進(jìn)異地辦學(xué)的基本規(guī)范，明確三級政府各自的責(zé)任義務(wù)和利益。

除此之外，還應(yīng)將異地辦學(xué)機構(gòu)的辦學(xué)質(zhì)量納入監(jiān)測和評估體系，保障并提高機構(gòu)的辦學(xué)質(zhì)量。例如，可在“雙一流”建設(shè)評估中，把高校優(yōu)化多校區(qū)辦學(xué)模式、促進(jìn)資源整合與體制機制創(chuàng)新作為重要內(nèi)容；在本科教學(xué)評估中，把承擔(dān)本科生教學(xué)任務(wù)的異地校區(qū)建設(shè)條件保障作為評估的重要內(nèi)容。

在張清看來，完善財政撥款體系以及對高校評估、績效評價體制機制更為關(guān)鍵。

“除了加大頂層設(shè)計以及監(jiān)管的力度外，還應(yīng)該從制度本身入手。”李志民進(jìn)一步表示，從區(qū)域發(fā)展角度來看，只要將當(dāng)前異地辦學(xué)全部并入當(dāng)?shù)馗咝２⒂僧?dāng)?shù)亟逃�部門管理，既可以清晰界定異地辦學(xué)的利益邊界，又可以讓各地安心發(fā)展本地高校，一舉兩得。