■本報(bào)記者 陳彬

在剛剛過去的一周內(nèi)，連續(xù)發(fā)生了兩件與高校立法相關(guān)的事情。

一件是10月8日，媒體披露我國第一部專項(xiàng)高校立法——《深圳大學(xué)條例》（以下簡稱《條例》）目前已完成起草工作，并擬提交市人大常委會立法。據(jù)稱，此次立法就是要厘清政府在高校的行政權(quán)力邊界。而就在這則消息見諸媒體兩天后，10月10日，教育部核準(zhǔn)發(fā)布了北京大學(xué)、清華大學(xué)等9所高校的大學(xué)章程。由于大學(xué)章程又被稱為高校“憲法”，此舉再次引發(fā)人們對高校立法的關(guān)注。

這兩則新聞究竟有著怎樣的聯(lián)系，而“條例”與“章程”又有何區(qū)別呢？

條例？章程！

“沒有什么區(qū)別，從《條例》所涉及的內(nèi)容看，其實(shí)就是深圳大學(xué)章程，這本來就是一碼事。”

在接受《中國科學(xué)報(bào)》記者采訪時(shí)， 21世紀(jì)教育研究院副院長熊丙奇對于“條例”與“章程”之間的區(qū)別如此作答。

事實(shí)上，媒體對于《條例》的關(guān)注，更多地集中在其可以規(guī)范深圳大學(xué)與主管的政府機(jī)構(gòu)的相互關(guān)系，甚至約束政府行為上。有學(xué)者甚至將這一點(diǎn)解讀為《條例》與一般大學(xué)章程的最主要區(qū)別。但是，在熊丙奇看來，這是對大學(xué)章程的一種誤讀。

“大學(xué)章程作為高校的‘憲法’，其重要職責(zé)就是界定舉辦者和學(xué)校的關(guān)系，對于政府出資舉辦的公立大學(xué)來說，尤其如此。”熊丙奇說，在政府與學(xué)校關(guān)系方面，必須通過立法的方式，明確政府有哪些權(quán)力，學(xué)校有哪些權(quán)利，政府部門不得越權(quán)侵犯學(xué)校的權(quán)利，學(xué)校的權(quán)利被侵犯可以通過法律途徑救濟(jì)。

對此，長期關(guān)注大學(xué)章程問題的華東師范大學(xué)高等教育研究所原所長唐安國也給出了類似的答案。

“規(guī)定內(nèi)部與外部的關(guān)系，制定規(guī)范制約自己，這其實(shí)就是大學(xué)章程，兩者沒有什么不同。”唐安國表示，根據(jù)《高等教育法》，章程的制定要有法律效應(yīng)，如果政府對高校提出的要求是按照合法程序制定的大學(xué)章程所不允許的，政府就應(yīng)當(dāng)讓步，“章程舊有規(guī)則是改變不了的”。

誰的職責(zé)

當(dāng)然，此次相繼出臺的《條例》和大學(xué)章程還是有所區(qū)別的。其最大的區(qū)別在于，究竟是誰核準(zhǔn)這份文件——9所高校的大學(xué)章程是在教育部核準(zhǔn)之后對外公布消息的，而《深圳大學(xué)條例》則要提交深圳市人大常委會立法。

一個(gè)靠行政核準(zhǔn)，一個(gè)走立法程序，這兩者間的不同不言而喻。

實(shí)際上，9所高校的大學(xué)章程是嚴(yán)格按照《高等學(xué)校章程制定暫行辦法》要求完成的。該辦法指出，地方高校的章程由省級教育行政部門核準(zhǔn)，其中本科以上高校章程核準(zhǔn)后，應(yīng)當(dāng)報(bào)教育部備案；教育部直屬高校章程由教育部核準(zhǔn)；其他中央部門所屬高校的章程，經(jīng)主管部門同意，報(bào)教育部核準(zhǔn)。

換言之，目前國內(nèi)高校大學(xué)章程的審批并不需要人大立法機(jī)構(gòu)的介入。但在采訪中，記者聽到了很多對此質(zhì)疑的聲音。

比如，從教育部開始推進(jìn)大學(xué)章程修訂計(jì)劃開始，熊丙奇便一直呼吁要通過立法程序修訂章程。采訪中，他明確表示，大學(xué)章程的制定通常有兩種途徑，一是學(xué)校獲得辦學(xué)自主權(quán)之后，由學(xué)校理事會制定；二是由大學(xué)舉辦者所在立法機(jī)構(gòu)立法。而對于尚未獲得充分辦學(xué)自主權(quán)的國內(nèi)高校而言，通常適合采取后一種途徑。

“大學(xué)章程應(yīng)該由人大討論、審議。如此，大學(xué)章程才是具有法律效力的大學(xué)憲章，所有與大學(xué)辦學(xué)相關(guān)的機(jī)構(gòu)、人員都必須遵守，而制定大學(xué)章程的過程，也是推進(jìn)教育去行政化改革、建立大學(xué)自主辦學(xué)主體地位的過程。”熊丙奇說，從這一角度看，《條例》的生效過程反倒更接近一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)大學(xué)章程的產(chǎn)生過程。

然而，唐安國對此則有不同看法。他表示，由行政部門審定大學(xué)章程固然不對，但人大作為立法機(jī)構(gòu)，也沒有必要單獨(dú)為某所高校的一部審議通過的《條例》大費(fèi)周章。“既然《高等教育法》中已經(jīng)規(guī)定了大學(xué)章程的法律地位，那么依照高教法程序制定的大學(xué)章程，就自然有了法律效應(yīng)。”

在唐安國看來，目前解決大學(xué)章程法律地位的關(guān)鍵，還在于通過修訂《高等教育法》，明確合理的大學(xué)章程立法程序，而各校只要依照程序在高校內(nèi)部產(chǎn)生法律，并交由教育主管部門備案，便自然具有法律效應(yīng)。

“人大立法機(jī)構(gòu)需要介入到章程的制定中，但重點(diǎn)應(yīng)該規(guī)范方式、方法，而行政部門則要減少這方面的干預(yù)，這是無可否認(rèn)的。”唐安國說。

“身體”健全 “內(nèi)臟”紊亂

唐安國口中的《高等教育法》頒布于1998年。從2003年開始，教育部便啟動了該部法律修訂的調(diào)研和論證工作，但遲遲沒有行動，乃至于去年兩會上，全國人大代表、湖北省人大常委會副主任周洪宇還為此專門遞交議案，要求盡快修訂此法。

《高等教育法》的修訂困局，其實(shí)也在某個(gè)角度上折射出目前國內(nèi)高等教育領(lǐng)域法制化推進(jìn)的艱難處境。而近幾年人們對于大學(xué)章程制定工作的質(zhì)疑，只不過是對該困境的再次印證。

“經(jīng)過改革開放后數(shù)十年的快速發(fā)展，我們的高等教育規(guī)模和質(zhì)量有了大幅度提高，但法制建設(shè)卻遲遲無法跟上。這就好比一個(gè)人，四肢已經(jīng)非常健全，但內(nèi)臟卻是紊亂的，這就是因?yàn)闆]有‘規(guī)矩’。”唐安國說。

在一篇評論中，熊丙奇也曾表示，在我國，國家和地方教改規(guī)劃綱要都已頒布多年，可實(shí)質(zhì)性的教改卻寥寥無幾。原因在于，教改從本質(zhì)上等同于變法，可頒布了教改綱要，卻沒有啟動教育法律法規(guī)修訂，推行教改就會面臨違法的困境。然而，由于當(dāng)前的教改就由教育部門主導(dǎo)，而教育部門正是諸多教改要求放權(quán)的對象，改革可謂寸步難行。

“其實(shí)國內(nèi)相關(guān)法規(guī)推進(jìn)困難的原因很簡單，就在于教育主管部門‘家長式’的管理。”唐安國說，在這種模式下，高校的任何活動安排都要聽從上級主管部門，因?yàn)樽陨韼缀鯖]有主動性，因此也根本產(chǎn)生不了“立規(guī)矩”的要求和空間。一旦控制高校的手放開，高校能夠按照規(guī)則行事，就會產(chǎn)生制定規(guī)則的強(qiáng)大動力。“在這方面，我們此前沒有實(shí)踐，而要產(chǎn)生實(shí)踐，進(jìn)而產(chǎn)生效果，還需要很長的時(shí)間。”